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武广齐:国有大型企业廉政监管体系建设 ——基于中国海洋石油总公司的个案分析

一、引言

国有大型企业廉政监管是国有企业管理的重要组成部分 ,对确保企业有序开展各项工作和提高企业管理水平有着十分重要的作用。伴随企业的迅猛发展 ,不少潜在风险也显现出来 ,由于监管不力致使企业陷入困境的案例时有发生 ,因此 ,只有建立和完善企业监管体系 ,才能提升企业防范风险的能力 ,才能实现国有资产保值增值。本文选取中国海油石油总公司为个案 ,研究国有企业如何创新廉政监管体系建设 ,从而保障国有企业在越来越激烈的国际竞争中获得更大的发展空间 ,为有效解决国有企业监管问题提供经验。

中国海洋石油总公司 (下称中国海油 )经过 28 年的快速发展已经由一家总资产 28 亿元的小公司逐步成长为三大国家石油公司之一 ,进入了中央企业第一阵营。旗下的中国海洋石油有限公司 (下称油公司 )连续四年被《亚洲货币 》、《亚洲金融 》等著名财经杂志评为“中国最佳管理公司 ”。在高速发展期间 ,公司各领域没有出现重大投资决策失误 ,没有发生重大责任事故和重大伤亡事故 ,没有发现重大违法违纪舞弊案件。中国海油获得健康快速、可持续发展的重要原因之一 ,是得益于在先进管理理念的指导下 ,对公司管理体制、运行机制持续不断的变革 ,同时 ,更是得益于围绕党中央确立的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防 ”工作方针 ,构建现代企业制度条件下的“大监管 ”体系。


二、中国海油廉政监管体系建设的探索

中国海油构建的“大监管 ”体系 ,包括积极整合内部监督资源 ,强化事前监督和过程监督 , 切实发挥企业党内监督、审计监督、纪检监察监督、监事会监督、管理部门监督和民主监督的作用 ,建立了监督信息共享和协调处理机制。

(一 )反腐倡廉制度建设导入战略规划

战略对一个企业是至关重要的 ,中国海油将战略管理运用到企业管理中 ,并从战略层面上将反腐倡廉制度建设纳入公司制度建设的整体规划之中。中国海油通过全面规划、整体推进 ,使惩防体系、风险管理体系和企业经营管理体系有机结合 ,让公司的反腐倡廉制度真正融入企业管理之中。

中国海油的廉政监督体系在与企业改革发展和生产经营同步推进的过程中 ,一方面 ,坚持从战略层面上把公司发展规划、生产经营、人事财务、党建工会等相关职能部门的职责 ,统一纳入到惩治和预防腐败体系建设的基本内容之中 ,使惩防体系建设深深根植于企业的实际业务流程之中 , 与企业的制度和程序相融合 ,与企业的各项管理业务流程成为一体;另一方面 ,要求相关职能部门在履行职责时 ,要按照党风建设和反腐倡廉责任制分工 ,把惩防体系建设的指导思想和基本要求贯彻到业务工作的全过程 ,同步实施 , 狠抓落实。中国海油一直以来持续进行的战略变革 ,始终重视提升总部的调控、监管能力 ,以建立一套适应国际竞争的监督管理机制。例如: 中国海油党组十分注重在制定公司发展战略时 ,将监管工作一同设计进去 ,这样 ,就从源头上保证了监管工作的“顺畅 ”,并能收到事半功倍的效果。

此外 ,为适应战略变革 , 中国海油决策层为了有力监管 ,对组织结构进行扁平化设计 ,减少管理层级。首先 ,压缩了管理层级 , 原来从总公司到最基层单位有四、五个层级 ,改革后 ,一律取消四级核算 ,三级单位以下不允许再设独立核算单位 ,油公司实现一级核算 ,将组织机构设置的权力收归集团总部;另外机关部门不设副职。其次 ,对集团总部的监管领导机构进行整合 ,不仅将审计部、监察部合二为一 ,而且使审计、纪检、监察、风险管理及监事会五位一体成为现实。这种短流程、扁平化管理模式 ,降低了管理成本 , 在提高公司回应能力的同时 ,增强了集团总部的监管力度 , 减少了失控点。

(二 )风险管理理念贯穿监管工作始终

企业在实现未来战略目标的过程中 ,应试图将各类不确定因素产生的结果控制在预期可接受的范围内 ,以确保和促进组织的整体利益实现 ,这称之为企业全面风险管理。中国海油利用中国海油核心主业油公司在香港和纽约上市的契机 ,在实施了遵循美国《萨班斯 404 法案 》规范要求的基础上 ,逐步在全海油系统推广实施“优化内控体系、推进全面风险管理 ”项目 ,旨在全集团建立以风险控制为导向的基础制度体系。

2007年 6月 11日 ,“优化内部控制体系 ,推进全面风险管理 ”项目在中国海油正式启动。整个项目以“进一步加强制度化、程序化建设 ,使制度覆盖至每一个相关岗位 ,使管理程序延伸至每一个相关工作流程 ”为目标 ,借鉴集团已上市公司实施 SOX404遵循的理念、方法、经验和技术手段 ,计划用 3年的时间分三个阶段完成此项目。通过此项目 ,一是全面梳理优化与关键风险相关的流程、制度和程序 ,使之进一步系统化、规范化 ; 二是强化流程、制度和程序的有效执行;三是建立内控评价机制 ,通过管理层内控自我评价和独立的检查与评价 ,维护监控内控与风险管理的有效性 ,保证制度、程序、流程的循环改进。中国海油通过“优化内控体系、推进全面风险管理 ”项目 ,提升了企业全面风险管理能力 ,建立了整体的全面风险管理基础支持体系 ,并将风险管理流程融入到公司各项日常经营管理的各个环节。

(三 )决策权、执行权、监督权三权制衡

中国海油在制度建设上 ,始终强调决策者、执行者、监督者的分离 ,在每一项工作程序的关键点 ,都把权力制衡作为一个基本理念纳入其中 ,保证决策、执行、监督既分离又协调 ,最终形成既相互制约又相互协调的制度和程序体系。中国海油在制度、程序设计上赋予审计监察部门独立的监督职能 ,让其参与公司经营生产管理全过程。在决策环节 ,参与项目论证;在执行环节 ,开展效能监察;在项目完成后 ,组织决算审计。在公司层面的权力制衡上 ,中国海油按照国际惯例操作 ,同时增加中国特色的党的领导和监督 , 通过建立风险防控“三道防线 ”,通过事前、事中、事后控制 ,最后实现了“零风险 ”。

中国海油不但注重权力权衡协调 ,而且面对国企共同难题“一把手 ”监督问题进行了一些探索。2004 年 ,中国海油新一届党组成立后 ,以建立“一把手 ”权力约束和制衡机制为核心 ,对“三重一大 ”决策制度体系进行了改革与创新。首先 ,从公司制度上修订了党组会议事规则、总公司管理委员会和投资与预算审查委员会议事规则 ,增加了对“一把手 ”的约束性条款 ,自觉把总经理负责制转变为有约束条件下的总经理负责制。其次 ,创新重大决策规则“双向票决制 ”,即 :集团管理委员会、投资和预算审查委员会、金融业务决策委员会进行决策时 ,要求每次出席会议的委员人数必须达到委员总人数的三分之二或以上 ,出席委员每人一票 ,总公司总经理投赞同票时的决策权权重与其他委员一样 ,可投赞同、否决或弃权票 ; 投赞同票的票数达到出席会议委员数的三分之二的绝对多数时 ,且未被总经理否决的项目才能被确定同意通过。同时 ,尊重总经理负责制 ,实行总公司总经理一票否决制。对即使多数委员投赞同票的项目总经理拥有一票否决权 ,即: 对大多数委员反对的项目 , 总经理也没有权力批准投资;相反 ,对大多数委员支持投资的项目 ,总经理有一票否决权。这种机制下的决策虽然也可能出现决策错误 ,却保证了决策的理性和科学。

(四 )“五位一体 ”策略使监管力量形成合力

中国海油监管体系建设的一大创新是构建监事会、风险管理办、纪检、监察、审计“五位一体 ”的大监督格局 ,在保留总公司纪检、监察、审计日常工作机构的基础上 ,在总公司审计监察部又专门设立了风险管理办公室和监事工作办公室 ,配备专职人员 ,形成“五位一体 ”的监督体系。

“五位一体 ”的监督机构 ,可以优势互补避免改革前监事会、审计、监察三种监督力量 ,单独履行职能所存在的难以覆盖的“盲区 ”:改革前的监事会 ,尽管从公司法的角度具有监督上的法律依据 ,也有法律赋予的明确职能 ,但缺乏实施监督的手段和资源; 审计具有经济监督的专业手段和技能 ,公司有一支现成的审计力量 ,但随着公司治理结构的完善和产权多元化的改革 ,审计监督往往局限在股东审计的领域 ,缺乏日常实时监督的能力;纪检监察从监督的角度具有查处违纪问题 ,教育干部群众的权威性 ,但缺乏监事会的法律地位。

改革前 ,总公司的南北监事会虽然对规范公司治理结构起到了积极的作用 , 但是 , 监事会成员绝大多数都是兼职 ,要把监事会做实仍有一定的难度。鉴于此 ,总公司在总结经验的基础上 ,一是取消过去南北片区监事会的设置模式;二是把总公司总部机关派出的监事 (主席 )由兼职为主调整为专职 ,依法进入所属二级单位监事会;三是加强对企业的日常监督和过程监督; 四是加强重要子公司的监督力量 ,加大监督力度 , 特别是加强对所属合资合营企业的监督 ,充分发挥派出监事的监督职能 ,努力形成具有中国海油自身特色的新型监事会监督体制。

在构建立“五位一体 ”大监管体系基础上 ,总公司进一步充分利用和发挥监事会在公司治理结构中的合法地位和职能作用 ,解决股权多元化趋势下集团控股母公司对所属企业加强监督的法律层面的一些问题 ,为风险管理、纪检、监察、审计等其它监管职能提供协作平台。通过促进各监督职能和监督资源的整合 ,使各路监督资源能够把总公司党组的意志、指示和管委会的重大决策 ,通过监事会这个渠道去深入宣传、推动和落实。

(五 )培育企业的廉洁文化 ———“红线文化 ”

中国海油的廉洁文化“红线文化 ”是公司文化的一个组成部分。新一届党组任职伊始就提出 ,要制订几条“红线 ”,踩“红线 ”者要付出沉重代价。根据党组要求 ,总公司监督部门从设定红线、规范违纪处理、树立内部管理制度的权威 ,建设廉洁文化的目的出发 ,于 2004 年初启动了《中国海洋石油总公司员工违纪处理办法 》的制订工作。经过六年时间 ,通过全员宣传贯彻、全员承诺、严格执行和纳入劳动合同管理 ,目前这部集党纪国法、廉洁从业规定和员工行为规范等为一体的制度在中国海油已成为家喻户晓、人人皆知的“家法家规 ”,并成为全体员工必须遵循和不可逾越的 “红线 ”,谁踩到了“红线 ”就让谁付出沉重的代价。

中国海油一手抓“红线文化 ”培育 ,一手抓违法违纪行为查处 ,已在全系统树立起了“廉洁光荣、腐败可耻 ”的意识 ,使各级管理人员和广大员工的廉洁从业行为由制度约束下的他律层面逐步向文化熏陶下的自律层面升华。“红线 ”文化已逐渐成为中国海油廉洁文化的“代名词 ”。经过多年探索与实践 , 中国海油努力打造反腐倡廉的思想、制度、纪律、监督四道防线 ,为公司健康可持续发展营造了“思想道德上不想 (腐败 ) 、制度程序上不能 (腐败 ) 、激励机制上不必 (腐败 ) 、监督惩处上不敢 (腐败 ) ”的企业廉洁氛围。


三、国有大型企业廉政监管体系建设的政策建议

(一 )将监督融入战略层面

法国古典管理理论学家亨利 ·法约尔的“一般管理理论 ”在企业管理中具有深远影响。“法约尔五职能论 ”将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能。监督属于控制职能。企业管理归纳起来就是由决策、执行与监督三环节构成 ,监督的目的是为了纠偏 ,从而构成管理信息的闭环系统。将监督融入战略层面 ,不仅可以让监督发挥更大的作用 ,而且对企业管理本身也是一个促进。将监督融入战略层面 ,一个关键点就是将监督制度化。制度化才能保证监督的常态化和稳定性。中国海油将监督融入战略层面 ,将监督制度化 ,是国营企业监管体系建设一个值得借鉴的有益经验。

(二 )将风险管理理念导入管理全程

风险管理在现代企业管理中越来越受重视 ,但是将风险管理的理念导入管理的全程并不是一种容易的事。2007 年 4月 ,中国海油旗下的龙头 ———中国海洋石油有限公司正式通过了安永会计师事务所的 SOX404法案测评 ,成为第一批通过该法案的中央大型国企。中国海油并没有只是应

付法案通过 ,而是以通过 SOX404 法案为契机 ,将这一成果进一步推广到全系统 ,全面强化各产业板块、各经营单位的内控体系 ,从而形成与建设国际一流能源公司相匹配的风险管理能力。其它大型国企也有一些通过了该法案 ,但是却没有将成果进一步拓展。中国海油利用已有的成果 ,并进一步深化 ,力求将风险管理理念从虚到实导入管理全程 , 是其监管体系建设的成功经验 ,给其他国企以启示。

(三 )保障监督权的独立性

独立性是监督的“灵魂 ”。没有独立性的监督其效果必然是大打折扣的 , 来自各方的干预 , 都将吞噬监督权的权威。没有分权 ,就没有对权力的监督和制约。中国海油将权力分为决策权、执行权、监督权 ,并建立“一把手 ”权力约束和制衡机制 , 这些有益尝试在国企管理中走在了前面。国企监管体系建设 ,驱动力来自国企内部 ,比起迫于外部压力 ,事半功倍。当然绝对的独立性是没有的 ,保持监督权的相对独立性 ,将利于国企的发展。监督不单是发现问题 ,关键是防范 ,监督的贡献在于发现问题改进管理 ,最后实现管理最优化。

(四 )内外监管力量有效协作

现在国企监管的问题之一就是监管力量多但却分散 , 导致监管效率低下。中国海油“五位一体 ”大监管格局促进各监督职能和监督资源的整合 ,使各路监督资源能够把总公司党组的意志、指示和管委会的重大决策 ,通过监事会这个渠道去深入宣传、推动和落实。“五位一体 ”的大监督格局 ,是将内外监督力量汇合 ,形成合力 ,通过有效协作将监管效力最大化。国企监管是防止国有资产流失 ,确保国有资产保值增值 ,促进企业改革发展的有效途径。中国海油廉政监管体系建设的探索给其他国企监管一个较好的示范 ,但是每一个国企都有自身的实际情况 ,取长补短才能在越来越激烈的国际竞争中保持优势。


作者:武广齐 (中国海洋石油集团有限公司原党组副书记、副总经理,华中科技大学公共管理学博士;教授级高级经济师、注册高级企业风险管理




武广齐中国海洋石油集团有限公司原党组副书记、副总经理;中国海洋石油有限公司原执行董事、法规主任。中国海洋大学理学学士、中共中央党校第4、32期中青年党政干部培训班学员、中国石油大学管理学硕士、华中科技大学公共管理学博士;教授级高级经济师、注册高级企业风险管理师(CSERM)、国际注册内部审计师(CIA)。


  时间: 2021-05-24      127     分享: