作为经济学者，我特别关注美国联邦政府的经济职能。我们可以从规制和产业政策两个视角了解美国联邦政府的经济职能。之所以研究美国的规制，是因为美国对私人企业的规制比较典型，问题也比较突出。20世纪七八十年代美国的放松规制和规制改革具有较大的影响，美国联邦政府在其中的作用引人注目。2008年美国次贷危机之后，特别是特朗普就任美国总统期间，美国国内主张再工业化的呼声高涨，引起了国内外很多学者对美国联邦政府作用和产业政策的关注。美国联邦政府采取了一系列措施来应对危机冲击，尤其是加大了对制造业的支持。总之，美国制造业发展是观察美国联邦政府经济作用和美国产业政策的一个重要窗口。

学术界关于产业政策的定义有许多种表达，产业政策主流的定义是支持特定产业和技术的措施，特别是对关系到国家安全和经济竞争力的产业、技术所采取的措施，近期的英文文献，近期和早期的文献都强调这点。20世纪80年代，我所在的中国社会科学院工业经济研究所最早在全国展开了对产业政策的研究，当时工经所主编出版了《中国产业政策》《国外产业政策》两本书，其中就包括对美国产业政策的研究。

产业政策的内容或工具是比较广泛的。一般认为任何改变投入成本、产出价格，影响资源配置的工具，包括税收、补贴、技术创新、管制、贸易保护、基础设施投资、人力资源等政策，都属于产业政策。财政政策和货币政策等宏观经济政策一般被认为不属于产业政策，但是现在宏观经济政策、货币政策强调结构性的功能，实际上也具有产业政策的效果。我们可以按照以上关于产业政策的定义分析美国联邦政府的经济政策，看看美国是否以及如何利用产业政策促进制造业发展。

美国在制造业发展方面有一个很重要的成就，是在19世纪早期形成了美国制造体系。1797年伊莱·惠特尼（Eli Whitney）动用关系获得2年内制作2万支步枪的合同，1825年美国陆军在军工厂成功攻克可互换部件的生产方法，形成了以标准化为特征的美国制造体系。1891年亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）主张通过关税和补贴培育国内制造业，建立联邦企业生产武器、军舰。联邦政府虽然支持水力，但其直接支持民用制造业的主张未被采纳。这奠定了联邦政府通过贸易政策、军事研发、产业设施等手段支持制造业发展的基本政策框架和美国制造体系。到20世纪福特汽车公司将其发展成流水生产，之前美国也比较早地进行了标准化生产。

这个过程虽充满了曲折，但是有联邦政府的支持。因为战争需要，美国联邦政府要制造大量的步枪，但是当时的枪是手工生产，每支抢只能使用自己的零部件，零部件不能互换，维修也很不方便。伊莱·惠特尼动用关系获得了2年内制造2万支步枪的合同，但是合同到期也没有完成任务。后来他跟美国总统演示他的思想，即零部件标准化和可互换。总统对这个想法很感兴趣，后来美国联邦政府持续支持相关研究，提高了设备加工精度，实现了枪的标准化生产。1891年美国政府通过关税政策，主张建立联邦企业，这相当于我们的中央企业。包括贸易、研发、产业设施等方面，制造业发展基本形成一个雏形。

20世纪30年代，为了应对大萧条时期，联邦政府采取了大量支持制造业的措施。20世纪四五十年代，范内瓦·布什（Vannevar Bush）创建了技术进步的连接体系，通过联邦研发、军事采购、战争支出，促进大学、产业界、军队、政府部门的联系，二战期间设立FFRDCs，研制了雷达、原子弹。截至2020年，42个FFRDCs中，联邦政府拥有13个，1958年创设NASA、DARPA。后来搞延伸管道体系，主要是为了打通大学和产业界、军队、政府部门之间的联系，推动一系列技术进步。美国的很多武器都是在联邦政府的支持下完成的，现在美国国会也在讨论在新的形势下，再重新建立一个无尽前沿法。20世纪五六十年代，美国推动了原子能民用。

20世纪七八十年代美国面对日本制造业的冲击，特别是日本的汽车和电子产业的崛起，对美国形成了强大的挑战。年长一点的人们都知道，在我们改革开放之初——20世纪80年代购买的家用电器都是日本生产。美国那么先进，为什么中国没有美国的电器呢，其实是都被日本挤出了市场。这一阶段，美国通过了The Bayh-Dole Act of 1980；1987年创建政府支持的财团Sematech；1988年创建制造业扩展伙伴关系（Manufacturing Extension Partnership，MEP），目的是协调研发、创设标准。20世纪90年代美国进一步加强创新研究。实际上从20世纪70年代起有很重要的现象，美国很多大公司都是从20世纪90年代成长，其实是创建在70年代。比如苹果公司是1976年由三个人创立，但是在乔布斯回归后几经周折迅速发展到今天。这期间美国促进制造业发展，特别重视对研发、初创企业和中小企业的支持。

2008年美国次贷危机爆发演变成国际金融危机。奥巴马和特朗普都强调加强联邦政府对制造业的支持。这一点在美国历史上是呼声最高的，因为美国制造业的规模在2010年被中国超过之后，美国就产生了很强的危机感。奥巴马期间，美国各方面鲜明地提出美国应当进行再工业化。当时，美国中部一个州建设了一个风电塔筒组装企业，奥巴马亲临工厂，站在塔筒前面向车间工人演讲。后来，美国制造业政策进一步转型，不仅再工业化和制造业回流，而且更加聚焦先进制造业。特朗普政府特别强调这一点。从奥巴马、特朗普到拜登，都批评研发在美国、制造在中国的国际分工格局，主张要改变这个状况，并且采取了一些措施加强政府干预、保护、公共采购。欧盟、日本、韩国都反对美国的公共采购措施。美国还支持产业公地、研发机构、STEM教育。比如STEM教育就很有意思，包括科学、技术、工程、数学等方面。除了这几个大类，STEM教育还有一些外延。例如美国很多经济学教育也被认定STEM教育，只是需要额外认证。拜登政府正在谋求立法，使获得STEM证书的人可以不用排期即可获得美国的工作签证和绿卡。拜登就任之后对STEM人才很重视，签证和立法未来可能要做一些针对性的调整。

还有一些具体的手段。比如创办国家贸易委员会。还有大家特别强调的半导体产业的保护和干预，用于打压中国，对中国的发展进行遏制，比如光刻机。这些手段实际上是一把双刃剑，因为美国公司失去大量市场会面临两个威胁。一是美国联邦政府的一些措施使美国企业失去了市场，一些产品的研发和投资很难通过规模经济利益进行回收。英特尔前几年放弃了对5纳米和5纳米以下的研发，因为投资很大。二是时间长之后可能会培养起其他的企业，像德国、日本、韩国等企业可能成为美国企业的竞争者。20世纪90年代和21世纪初的时候，我们到中关村买电脑，一般都是装英特尔的芯片，英特尔公司逐步将其竞争对手挤出了芯片市场。时间长之后可以自己发展，也可以培育美国企业的竞争对手，使韩国、日本、德国、英国等国家的企业逐渐发展起来，对美国形成一个抗衡。美国现在也在酝酿法律，支持本土研发和制造，现在改为《创新和竞争法》，还在走立法程序。