中国社会科学院财经战略研究院副院长、中国社会科学院大学教授夏杰长近日发表了题为《数字赋能公共服务高质量发展--结构性差异与政策建议》的文章。
数字技术的飞速发展和普及应用，深刻改变了人类社会生产生活方式。正如习近平总书记在2021年9月26日给世界互联网大会贺信中指出的那样，要激发数字经济活力，增强数字政府效能，让数字文明造福各国人民。因此，应充分发挥数字技术在公共服务高质量发展上的重要作用。然而，当前学界对数字技术赋能公共服务高质量发展的研究还较为匮乏。所以，本文将以促进公共服务高质量发展为重点，结合数字技术发展新趋势和新动向，从结构性差异角度研究数字赋能影响公共服务高质量发展的着力点并提出相应的政策建议。
（一）研究价值
1.有利于弥补公共服务短板。优质的公共服务已经成为影响群众获得感最重要的生活领域。在数字化时代，我们可以非常精确地掌握群众对公共服务的差异化和多样化需求。在某种程度上，数字化促进的社会效率改进已经促使我们进入“微粒社会”。一般的看法是：市场规模庞大、政府监管包容审慎、消费者结构多元且对新技术接受度高，而通过疫情展现出中国数字经济发展的另一个优势是公共服务缺口大。随着数字化产业分工的进一步加深和在政府管理中的应用场景进一步扩大，数字服务有效弥补了公共服务短板，提高了公共服务效率和供给质量。当前，在医疗、教育以及各公共管理领域的信息传输方面，以政府、事业单位和国企为主体的供给方存在着服务短板。而作为一个社会化较强的具有公共服务性质的主体，数字平台可以为参与者提供技术、数据和市场支撑，这在一定程度上弥补了公共服务短板。
2.有助于提升政府服务能力。数字治理已成为国家治理现代化的重要驱动力，是提高政府服务能力的重要手段。这种依靠大数据和数字技术改进政府治理、提升服务能力的做法，一般称之为“电子政务”。目前，电子政务的发展趋向于以公众需求为导向的双向互动以及服务的便民化和简洁化，真正做到在“移动”环境中随时随地获取便捷的公共服务。特别指出的是：数字经济有助于打通政府提供公共服务的“最后一公里”。对此，有大量文献从激励和确保公职人员、教师、医生等服务提供者认真工作（Duflflo等，2012）到确保政策资金和物资有效抵达（Muralidharan等，2016）进行了论证。Muralidharan等（2021）评估了印度政府对农民的一项转移支付的政策效率，研究发现基于电话的监测系统使获得政府补贴的农民扩大了1.5%，更好覆盖了目标受众。Gonzalez（2021）将2009 年阿富汗总统选举期间的手机覆盖地图与投票中心的位置结合，使用地理断点回归方法实证发现：手机覆盖区域的选票造假比例下降了4个百分点、投票站造假可能性下降了8个百分点，证实了手机接入可以加强社会监测能力。Distelhorst和 Hou（2017）以市长信箱为例，研究中国各地政府的服务水平，通过对这些回应的分析，作者发现，事实上，地方政府提供了较高的服务质量：中国的市长办公室对于这些请求提供了43%的有效回应，甚至比之前所谓民主国家的类似研究发现更加具有回应性。通过对不同地区异质性的检验，作者发现服务质量并不取决于传统的国家力量、经济发展水平等因素，而是由经济体的现代化程度（即工业与服务产业的主导程度）所决定。
3.可以有效促进公共服务均等化。数字技术极大拓展了公共服务的覆盖半径，新基建带来的信息普及可以打破城乡“数字鸿沟”，进而有效促进欠发达地区与经济发达地区的信息联通，带动落后区域公共服务的均等化发展。因此，数字基础设施的普及性就成为城乡居民能否均衡享受公共设施的首要因素。值得关注的是：2021年7月，美国总统拜登签署了一项行政令，其中重启了奥巴马时期“网络中立”规定，要求网络服务提供商不得向支付更高费用的企业和个人提供更快的网速。2021年9月9日，中国工信部也专门召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，要求限期内各平台必须按合规标准解除屏蔽，这有助于维护用户合法权益，营造开放包容、公平竞争的生态环境。
（二）发展现状
1. 数字技术深刻影响经济社会发展。数字技术作为数字赋能和数字经济发展的手段和载体，深刻影响社会经济发展。当前，全球正在经历新一轮技术变革和产业革命，新型技术在经济社会发展的各个领域得以迅速普及，数字技术的运用以越来越快的速度渗透到企业生产、商业活动和老百姓的的日常生活中，数字技术与人类生产生活的深度融合，极大地拓展了信息在网络空间的自由流动。一方面，大数据技术和人工智能等数字技术给人类带来了更高的生产效率、更多的闲暇时间、更文明的生活范式等福祉；另一方面，数字技术也可能导致公民个人数据被过度采集和不当使用等隐私被侵犯的风险。为此，我们必须理解数字技术与其他技术的本质区别与有机联系，这是把握数字创新与相应变革的基础。可以预见，数字技术对经济社会发展产生的深刻作用，将影响人们的工作和生活，带来经济的繁荣与发展。
2. 数字赋能影响公共服务发展存在不足。一是数字赋能影响公共服务产业重点领域亟待创新。随着信息技术的不断发展，数字赋能影响公共服务发展的重点领域还需要不断革新，以应对新格局和新环境。比如，对于互联网医疗行业而言，对其发展的内部影响机制还认识不够，相关的顶层设计欠缺，无法为行业的内部改革升级提供理论指导；对于智慧养老服务而言，最大问题主要是资源整合度层次较低、科技适老性不高等问题（任洁等，2021）。因此，对于这些数字赋能影响公共服务的重点领域，应当从整体大局的视角去梳理相应的产业体系，在完善监管政策制度的同时，紧跟实践步伐，明确目标群体的需求，不断深入创新。二是数字赋能与公共服务高质量发展的融合度不够。现阶段，公共服务的高质量发展缺少与经济、技术等发展水平的匹配与衔接，尚未形成系统性的发展框架体系。公共服务发展过程中受到多种不同类型因素的相互作用，进而也会产生差异性影响。尤其是在数字赋能全面影响公共服务质量的趋势下，数字技术与经济、政治、社会等其他因素如何交互作用，是公共服务高质量发展的重要突破口。此外，虽然已有研究广泛讨论了数字政府、数字治理等政策措施，但对于数字赋能如何具体影响公共服务的相关政策仍然不够全面，且缺乏明晰的政策体系框架，还应当从多维度出发构建数字赋能政策体系，促进公共服务高质量发展。
（一）我国公共服务的结构化特征
随着经济的高速增长，我国的公共服务水平无论是在质上还是量上都得到了很大程度的提高。公共服务中的供需矛盾已从原有的全局性供不应求转变为区域之间的不均衡，这与我国的发展路径高度相关。长期以来，由于资源禀赋等方面的差异，我国的发展呈现出区域之间、城乡之间分化，而这种分化也体现在公共服务供给上。
研究表明：中国东部的公共服务供给水平要显著高于西部地区，并且这种区域差异的增强趋势明显。从数据上来看，2006-2017年间，中国四大区域的公共服务供给差距在逐渐扩大（李华等，2020）。这种差异性的分布与我国经济发展中的区域总体差异基本保持一致（杨志安等，2018），因为我国的部分公共服务主要由地方政府承担，更高的经济发展水平往往意味着更多的财政收入，这自然会带来更高的公共服务水平。从公共服务的供给效率来看，中、东、西三大地区具有很大差别。具体而言，中部的公共服务供给效率最高，东部次之，西部最低（邓宗兵等，2014）。这不仅说明我国公共服务供给的地区性差异，而且意味着不同地区的公共服务供给具有进一步改良的空间。
城乡差距是公共服务结构性差异的又一典型特征。长期以来，我国处于一种城乡分割的“二元结构”中，这也充分体现在公共服务方面。我国的公共服务不仅存在城乡差距，这种差距还呈扩大趋势，其中消费性公共服务城乡差距大于生产性公共服务城乡差距（王胜华，2021）。从原因上看，由于农村地区公共服务的资本收益率较低。因此，在公共服务的融资能力方面要显著低于城市地区（李燕凌等，2013）。另外，城乡公共服务差异也可能来自地方政府的不当发展政策。其具体表现：越是经济发展水平落后的地区，地方政府为实现经济赶超就越容易采取偏向于增进产出的生产性支出，从而将原本就较大的城乡公共服务差距进一步拉大（王胜华，2021）。当然，“路径依赖”也可能是城乡公共服务差距的原因所在。有研究表明：转移支付并没有缩小经济欠发达地区与发达地区的公共服务水平，因为有证据显示，转移支付并不会对城乡公共服务差距产生实质性影响（缪小林等，2017）。从结果来看，城乡公共服务差距不仅影响城乡居民收入差距，还能使现有的政策效果出现一定程度的折损。
（二）我国公共服务的均等化的发展取向
公共服务均等化是衡量公共服务高质量发展的关键指标。依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务均等化是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。基本公共服务均等化的发展取向根源于我国的社会主义体制。没有一个均衡化的公共服务，不仅难以实现共同富裕，而且必将影响我国经济的长期健康发展。因此，公共服务均等化是在供给已经基本满足我国人民的生产生活需要的前提下，公共服务进一步发展的必然取向。
除了区域之间的公共服务差距以外，城市内部户籍与非户籍之间的公共服务均等化问题同样突出。城乡和地区之间的公共服务分布差异尚源自发展中难以避免的不均衡态势，户籍之间的公共服务差异则源于一些不合理的制度。对这些制度障碍的克服，让不同群体的人们享受到同样水平的公共服务，不仅有利于经济社会的长期稳定发展，也是我国作为一个社会主义制度的必然要求。随着近年来各级政府对公共服务均等化的强调和践行，缩小不同区域和不同群体间的公共服务差异已经取得了显著效果。
（三）数字技术与数字鸿沟
数字技术的飞速发展和普及应用对人类社会生产生活方式带来深刻影响。数字已经成为一种新的生产要素，它不仅与传统的生产要素共同作用于以往的各行业当中，而且催生出了一系列的崭新业态，极大地改变了人们的生产生活活动。虽然数字技术和数字经济开启了一个新的发展时代，但应注意的是：数字技术及其定义的时代并非是一成不变，而是随着数字技术的发展而变动的。因为数字技术作为数字赋能和数字经济发展的手段和载体，其本身也在不断迭代更新。二十年前与现在的数字技术完全不同，彼时数字技术对人们生活的介入与现在也不可同日而语。因此，对数字技术的把握首先应着力于对其变化特征的理解。
数字技术的结构性差异是导致数字鸿沟的原因所在。数字鸿沟最早是用于解释使用与不使用计算机和互联网之间的区别，前者通过数字技术获取了远多于后者的信息量。与此相关的概念有信息不平等（information inequality）、信息沟（information gap）和知识沟（knowledge gap）等。随着数字技术的快速发展，对数字鸿沟的定义逐渐转移到是否能够有效使用数字技术的知识和技能上（Ferro等，2011）。自2002年以来，研究人员重新定义了数字鸿沟原有的技术性定义，更加关注社会、心理和文化背景，从而提出了第一道数字技术鸿沟（first digital divide）和第二道数字鸿沟（second digital divide）的概念。其中，第一道数字鸿沟是获取数字技术的差异，第二道数字鸿沟是数字技术使用方式存在差异。在信息时代中，由于任何社会系统中大多数参与者都获得了技术，第二道数字鸿沟相对于第一道数字鸿沟越来越重要。最近则出现了一种新的数字鸿沟形式，也是与本文所聚焦的公共服务更相关的形式，即第三道数字鸿沟（third digital divide），这种新形式重点在于数字技术使用的有益结果及其使用后引起的不平等。按照第三道数字鸿沟的定义，同样的数字技术可能由于某些结构性的原因带来不同群体在收益上的异质性。
夏杰长，中国社会科学院财经战略研究院副院长、二级研究员；中国社会科学院大学教授、博士生导师。兼任中国市场学会会长，国家发改委服务业专家咨询委员会主任委员，网信办和商务部数字贸易专家委员会委员，国家发改委“互联网+”专家咨询委员会委员，消费经济学会副会长，中国城市经济学会常务理事。享受政府特殊津贴专家。