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中央党校郭威:金融机构监管改革-演进路径与完善措施

  时间: 2023-03-07      1637     分享:

关键词:系统重要性金融机构;宏观审慎监管;行为监管;金融风险;监管框架;金融稳定

中国共产党自诞生以来就高度重视对金融工作的领导,既始终坚持金融服务实体经济的天职和宗旨,又牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。这是我国建设现代化经济体系、实现经济高质量发展和持续健康发展的必然要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解重大风险工作,提出一系列新论断、新要求和新举措,战胜一系列重大风险挑战,党抵御风险和驾驭复杂局面的能力持续提升。2019年2月22日,习近平总书记在中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行的第十三次集体学习时指出,防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务。2021年11月11日,党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,再次强调“全面加强金融监管,防范化解经济金融领域风险”。回顾历史,2008年全球金融危机以来,完善宏观审慎政策框架逐渐成为金融监管体制改革的核心内容。其中,加强中央银行(以下简称“央行”)对系统重要性金融机构(systemically important financial institutions, SIFIs)的监管是强化宏观审慎管理、维护金融稳定的重点内容。按照党中央的决策部署,2018年11月27日,中国人民银行(以下简称“人行”)与中国银行保险监督管理委员会(以下简称“银保监会”)、中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》,对我国SIFIs的识别、监管和处置作出了总体性的制度安排。2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》,明确在人行内设立宏观审慎管理局,牵头SIFIs基本规则制定、监测分析、并表监管,建立SIFIs评估、识别和处置机制。2021年10月,人行和银保监会公布了19家国内系统重要性银行(domestic systemically important banks, D-SIBs)的名单,明确了附加的监管要求。19家D-SIBs中有6家国有商业银行、9家股份制银行和4家城市商业银行,其资产总和占银行业总资产的60%。由此可见,认定SIFIs并完善相关监管制度,是建立健全我国宏观审慎政策框架的重要举措,有助于构建运行顺畅的宏观审慎治理机制,推动形成统筹协调的系统性金融风险防范化解体系,更好地促进金融体系的整体稳定和健康发展。

SIFIs的监管问题在2008年全球金融危机后被人们广泛关注。虽然不同学者的定义略有差异,但全球市场对于SIFIs的认识相对一致,即一些SIFIs因规模较大,结构和业务复杂程度较高,与其他金融机构关联性较强,所提供的服务关键难以替代,一旦发生风险无法持续经营,可能会对金融体系和实体经济产生较大不利影响。

较早有关SIFIs的研究可以追溯到2001年国际货币基金组织、国际清算银行以及经济合作与发展组织联合发布的《金融部门重组报告》,该报告首次将SIFIs定义为“太大而不能倒的金融机构”,指出这类金融机构如果倒闭会造成较大的风险,必须进行有效的监管。周小川也指出,SIFIs具有很强的关联性,一家机构出现风险会导致多家机构牵扯其中,如果这类机构设有境外机构,还会涉及跨境关联性的问题,将风险向全球扩散。传统市场观点普遍认为,SIFIs具有完善的组织架构、科学的风控体系,具有良好的能力和意愿规避风险,能够自觉对抗风险,具有金融稳定器的作用,是真正“大而不倒”的金融机构。而事实并非如此。利润对于SIFIs的影响要远高于市场预期,为了追求利润,这些大型金融机构会弱化甚至忽略风险控制,降低对资产质量的要求,导致金融产品交易结构复杂,风险因素被层层掩盖,期限错配现象严重,重大流动性隐患累积。鉴于SIFIs的重要性,政府一般会对其采取“监管宽容”政策,而在危机出现时,出于维护金融系统稳定的考量,会给予其更多的政策支持,造成竞争的不平衡。同时,存款人可能会由此而低估其风险,导致更多的市场份额流向此类大型银行。美国金融危机调查委员会在其2012年发布的《美国金融危机调查报告》中指出,许多SIFIs在公司治理和风险管理上存在的严重失误是导致2008年金融危机的重要原因之一,同时明确揭示出当时SIFIs在利润的驱使下对于风险的漠视,而问责机制和道德规范方面的缺失则在2008年金融危机中起到了危机放大器的作用,不仅造成了系统性金融风险,还严重破坏了金融信用体系。花旗集团的高管甚至表示,当时他们对400亿美元的高评级抵押贷款证券的关注程度有限,“大而不倒”最终变为“大而难管”。而在贝尔斯登、美国国际集团被美国联邦储备系统救助,房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)被美国政府接管,以及雷曼兄弟破产之后,SIFIs的负面影响进一步暴露在公众视野之中,各国监管机构也开始重新审视对这类金融机构的监管问题。

SIFIs对于金融体系的影响过大,因此政府对其监管的难度较大,甚至政府有可能被这类金融机构“绑架”,从而催生道德风险。张晓朴、卢钊将信息不对称作为导致金融体系产生风险的一个根本因素,因为其可能既会产生道德风险,又会带来挤兑风险和传染效应。刘春航针对次贷危机时的委托代理问题指出,在以短期利益和规模为考核指标的薪酬制度之下,委托—代理问题的负面效应被进一步放大,代理人为了获得更高的收益而过分忽视风险的存在。李爱君指出,金融危机时,政府利用第三方(纳税人),使之承担了救助风险金融机构的责任,是金融机构产生道德风险的重要原因。这种道德风险会推动金融机构转向高风险业务,同时也会削弱市场的力量,导致风险聚集。同时,SIFIs的存在还会损害和扭曲金融机构之间的竞争秩序,造成明显的竞争失衡。阳建勋从风险角度入手,指出SIFIs与非SIFIs的利益冲突来源于二者风险地位的不平等。

总体来看,SIFIs由于规模大、关联性强、复杂性高、可替代性差,一旦出现风险,可能会对社会、经济造成较大的负面影响。同时,也正是由于其具有上述特点,可能会导致道德风险并破坏金融机构之间的竞争平衡,进一步增加发生系统性金融风险的概率。前述已有文献的关注点主要集中在讨论SIFIs的特征与风险传导等方面,本文则拟从SIFIs的全球监管实践出发,分析其改革过程中的经验启示,结合全球金融危机后我国SIFIs监管体系的演进历史,进而提出完善我国SIFIs监管体系的路径选择。


一、系统重要性金融机构监管体系构建的演进路径

如前所述,对SIFIs进行有效监管尤为重要,尤其是2008年全球金融危机之后,将SIFIs视为金融稳定器的认知被颠覆,全球金融监管部门开始重新审视此类金融机构,并对其监管模式进行探索。然而,对SIFIs的监管并不是孤立的制度体系能够做到的,必须建立一套完善的体系才可实现。理想的监管体系应该既能维护宏观金融体系稳定运营,又能促进金融机构合规经营,还能最大限度保护消费者权益。在此基础上,以宏观审慎监管和金融机构行为监管为核心的“双峰”监管体系逐步走上历史舞台,成为各经济体金融监管改革的方向。当然,西方国家在整体监管框架中做出改变的出发点并不仅限于对SIFIs进行监管,还包括全面防控系统重要性风险。因此,对SIFIs的监管是宏观审慎监管政策框架的重要组成部分。2008年以后,全球对于SIFIs的监管路径为,从“双峰”体系改革开始,对金融监管体系进行优化甚至是重塑,进而完成规则的制定。

(一)美国金融自由化引发监管缺失,促使金融监管体系重塑

2008年全球金融危机之前,美国金融自由化严重,监管严重缺失,金融创新无序发展。1999年,美国出台《金融现代化服务法案》,使得1933年开始执行的《格拉斯—斯蒂格尔法案》被废除,分业监管体系正式退出历史舞台,商业银行与其他金融子行业之间的边界被打破。2004年,投资银行业的杠杆比率上限被取消,在巨额利润的驱使下,美国金融业发展愈加激进且不受控制,为金融危机的爆发埋下了伏笔。

第一,存款类金融机构大幅减少。

20世纪30年代末,美国存款类金融机构占全部金融机构的56.9%,而这一比例在2007年已不足25%,资产向非银金融机构汇集。这样的市场结构导致美国金融行业的经营模式也发生明显变化,由传统的“发起—持有”转变为“发起—分销”。“发起—分销”模式导致金融机构以持有风险资产、赚取利差为主的传统盈利模式的重要性大幅降低,而对承销费、手续费的重视程度显著提升,金融机构的经营核心由风险控制转变为销售。美国次贷危机充分暴露出“发起—分销”模式存在先天缺陷,在风险控制、信息披露、激励方式等方面存在明显短板。综上,经营模式的变化导致底层资产的质量下降,而随着市场参与方的更加多元化,风险也从银行业内部扩散到整个金融体系之中,从而引发了系统性金融风险。

第二,金融机构集中度与业务复杂程度明显增加。

次贷危机发生前夕,美国金融体系的集中程度大幅提升。《美国金融危机调查报告》公布的数据显示,2005年,美国排名前十的银行持有全行业55%的资产,是1990年的2倍。过高的行业集中度导致大型金融机构对美国乃至全球的影响力增强,金融机构相互之间的关联复杂度与风险扩散的频率、风险的破坏性呈正相关关系,因此风险一旦发生,其破坏力不可估量,也带来了所谓的“大而不能倒”的问题。陈斌彬认为,“大而不能倒”要求政府为经营失败的 SIFIs买单纾困,这本身就是对非SIFIs的一种歧视与不公,冲击和损害着其他中小型金融机构的利益。同时,美国金融体系的复杂性和关联性也明显增加。由于证券化技术的广泛应用,金融产品创新力度增大,MBS、CDO、CDO2、CDS等结构复杂的金融产品不断涌向市场,发行规模也呈爆发式增长。美国证券业和金融市场协会的统计数据显示,2006—2007年,美国每年CDO的发行规模均超过了5 000亿美元,而2004年的发行量仅有1 570亿美元。大量复杂产品的发行导致金融风险被交易结构所掩盖,风险控制的难度进一步提升。Taylor指出,大量底层信贷资产被多次证券化,因此一旦证券化产品发生风险,就很难辨认出具体是哪一笔底层贷款出现了违约,进而导致风险大量聚集而无法处置。

第三,银行核心负债的稳定性降低,资产负债期限错配现象严重。

2005年,美国商业银行约2/3的资产由占比不到60%的核心存款(储蓄存款)支撑,而该比例在1978年时超过了90%,说明银行通过批发渠道获取的各类“管理性负债”的比例提高了,负债集中度有所提升。同时,为了扩大利差,提高盈利水平,商业银行对外融资的期限缩短,期限错配现象较为严重,一旦出现风险事件,商业银行资产流动性会面临较大挑战。综上所述,次贷危机前夕,美国银行业负债结构的变化导致银行业负债稳定性减弱,抗风险能力下滑,并且通过批发负债提高了与其他金融机构的关联性,使整个金融体系更易受到风险的侵蚀。

第四,全球金融一体化程度加深,虚拟化经营现象严重。

在金融全球化背景下,各金融市场国际化程度明显提高,资本跨境流动更加顺畅,规模显著增大。金融一体化会导致金融机构和金融市场的相关性不断增加,金融风险通过多种路径迅速扩散,进而导致金融危机在全球、全机构蔓延。危机发生时的另一个特点是金融经营虚拟化,金融脱实向虚趋势明显。美国商务部经济分析局公布的数据显示,2004年美国虚拟经济占GDP的比例为15.45%,而2007年提高了5.22个百分点,升至20.67%。与此同时,全球外汇市场的日均交易量飞速增长,2007年达到3.2万亿美元,比2004年提高了69%。其中,非银行金融机构(包括对冲基金、养老基金、共同基金和保险公司)贡献的交易量占比近40%。这些交易绝大部分是以投机盈利为目的,基本没有真实的贸易背景。虚拟经济快速发展实质上提高了实体经济的杠杆水平,降低了金融体系的抗风险能力。

为解决金融市场暴露出来的上述问题,美国在2010年颁布了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(以下简称《多德—弗兰克法案》)。该法案被认为是自“大萧条”以来最全面、最严厉的金融监管改革法案,也成为自2008年全球金融危机以来全球金融监管改革的基石,目的在于填补宏观审慎监管的漏洞,以防控“大而不能倒”的金融机构出现风险金融体系造成的冲击。为达到上述目的,该法案最重要的内容有三个:

一是明确衍生品交易和清算必须在交易所进行,且合约条款的标准化程度提高,进一步增加了衍生品交易的透明度;

二是加强对大型金融机构的监管,提高资本充足率要求;

三是对美国的金融监管主体进行改革,包括成立负责审慎监管的金融稳定监督委员会、消费者金融保护局等。总体来看,《多德—弗兰克法案》的颁布对于完善美国监管体系具有积极意义。

不过,《多德—弗兰克法案》在执行中也遇到了一些问题,因此,也有学者将此次改革称为“一次不完美的改革”,主要体现在以下三个方面。

第一,虽然该法案对美国金融监管体系进行了改革,增设金融稳定监督委员会等机构,但并未将原有的监管机构进行整合,以目标监管为核心的“双峰”体系也并未建立,美国分业监管的问题仍未彻底解决。

第二,虽然该法案对商业银行自营交易设置了“沃克尔规则”,禁止商业银行从事高风险的自营交易,并限制商业银行向对冲基金和私募基金投资,但在实际执行过程中,该规则的过渡期不断延长,而豁免的衍生品数量甚至达到300多个,该法案的实际效果远不及预期。

第三,金融机构“大而不能倒”的问题并未有效解决。该法案仍未改变之前的监管模式,对“大而不能倒”的救助政策仍然存在,再发生风险时,美联储、美国联邦存款保险公司等都可为其提供流动性支持与保护,大型金融机构仍有“绑架”政府的能力,道德风险滋生的土壤仍然存在。

(二)以“双峰”理论构建系统重要性金融机构监管

实际上,《多德—弗兰克法案》打折执行的内在原因在于该法案的设计初衷并未顺应金融市场的发展规律,因此无法最大化地平衡各市场主体利益。金融体系的发展格局是由市场力量决定的,要符合客观规律,包括经营模式的变更、金融子行业间合作的加强、金融产品结构复杂化等。监管理念决定监管模式,无论回顾历史还是展望未来,金融融合与协同发展都已是大势所趋,基于机构导向的分业监管理念和危机后提出的功能监管理念已显得越来越无能为力。在此背景下,基于目标导向监管理念的“双峰”监管模式逐渐走上历史舞台。

1.全球系统重要性金融机构的监管

全球SIFIs的监管是以建立金融市场的宏观管理以及机构层面的目的监管为基础构建的。2009年4月召开的G20峰会将金融稳定论坛(Financial Stability Forum, FSF)改组为金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB)。FSB的定位是全球宏观监管机构;目标是维持和增强国际金融市场的稳定性;职责包括评估并实时监测全球金融体系的脆弱性,推动部门之间的合作,制订全球宏观监管原则,对现有的监管政策提出意见,以及与国际货币基金组织共同实施风险早期预警等。FSB对FSF的职能进行了升级,在全球金融风险评估和研究的基础上,增加了全球金融监管的规则制定和协调等职责,在全球金融监管改革进程中具有里程碑意义。

FSB成立后便着手从宏观角度探索与构建SIFIs监管体系。2010年6月,FSB发布《降低系统重要性金融机构道德风险》,提出构建以风险平稳处置、审慎监管、有效监控、强有力的金融市场基础设施、国际合作为核心的监管框架。2011年11月,FSB发布《针对系统重要性金融机构的政策措施》,指出要从多方面入手建立SIFIs监管,包括构建新的国际准则、SIFIs风险后恢复、附加资本要求以及更加严格有效的监控。上述两份文件虽然有部分内容重合,但明确表现出监管机构对于SIFIs的重视,体现出要打造合理有效SIFIs监管体系的决心。更重要的是,这两份文件勾勒出了SIFIs的宏观监管框架,为之后具体规则的制定奠定了坚实基础。FSB发布的政策措施以框架性文件为主,目的是解决SIFIs监管在宏观层面的问题,并未明确具体监管措施。因此,FSB继而在2012年4月提出要将 SIFIs 的监管框架延伸至各国国内,这也与FSB的监管定位相吻合。

微观层面的监管政策则由相应的监管机构负责。以银行业为例,巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision, BCBS)于2011年11月发布了《全球系统重要性银行:评估方法与附加的损失吸收能力要求》(以下简称《要求》),并于2013年进行了细节修订。《要求》针对的是全球系统重要性银行(global systemically important banks, G-SIBs),主要内容包括构建以指标法为核心的评估体系和制定差异化的附加资本要求,目的是降低G-SIBs的破产概率,提高G-SIBs的损失吸收能力,优化风险化解框架,缓解G-SIBs破产带来的影响。《要求》的发布意味着G-SIBs监管的实质落地,标志着全球层面系统重要性银行监管已步入实施阶段,具有重大意义。但从具体政策层面来看,其评估体系存在明显缺陷,五大指标权重的确定是采用平均法而非基于指标实际的重要程度,因此很难真实准确地反映每个因素对于银行的影响。

在FSB制定的SIFIs监管框架之下,BCBS针对各国应对D-SIBs的监管问题提供了宏观框架。2012年12月,BCBS发布《处理国内系统重要性银行的框架》(以下简称《框架》),为一国管理D-SIBs提供了基础性制度安排。《框架》的内容体系与G-SIBs的设计理念一脉相承,也由两部分构成,即D-SIBs的评估方法与相应的管理方式,但对评估指标进行了微调,在取消跨国业务指标的同时提高了对金融机构损失吸收能力的要求。《框架》的发布对于防范某一国家的系统性金融风险具有积极意义,为各国SIFIs监管提供了宏观监管框架,但将具体政策制定权留给各国政府,意在推动因地制宜实施监管,有利于构建防范全球系统性金融风险的第一道防线,对于全球金融稳定意义重大。

2.“双峰”监管框架的构建

“双峰”监管理论是由英国科学家迈克泰勒于1995年提出的,认为金融监管应该由审慎监管和金融机构行为监管两个部分构成。审慎监管包括微观审慎监管和宏观审慎监管,前者的监管目标着眼于维护单个金融机构的稳健经营,保护消费者利益;后者的监管目标则着眼于关注金融体系整体的健康和稳定,防范系统性金融风险的发生及其对经济的冲击。金融机构行为监管则以保护消费者和投资者的利益为主要目标,重点关注金融机构的过度投机行为,打击欺诈和显失公平的交易等。在BCBS发布的《框架》基础上,主要西方国家开始研究构建符合自身国情的D-SIBs监管体系,并将其作为监管体系的一部分进行改革。如全球金融危机之后,英国政府对金融监管体系进行了较大力度的改革,构建了“准双峰”的监管框架。在此之前,英国采取的是“三方共治”的监管模式,其中财政部负责金融监管规则的制订,英格兰银行负责货币政策的制订,金融服务局则负责监管九类金融机构。这样的体系多头监管问题明显,各个机构监管边界不明,不利于风险的防范。为解决此问题,英国于2012年颁布了《2012年金融服务法案》,大刀阔斧地对金融监管体系进行了改革,其核心是强化央行——英格兰银行在金融监管中的核心作用,将宏观审慎监管、系统性风险监测、微观层面金融机构的审慎监管等职责赋予英格兰银行,加强其监管统筹与协调能力。具体来说,一是在英格兰银行中新设金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC)。FPC是英国央行董事会下的专业委员会,主要负责宏观审慎监管,重点关注系统性风险。可以认为,FPC是整个英国金融监管体系的基石。二是新设审慎监管局(Prudential Regulation Authority,PRA)。PRA为英格兰银行的附属机构,负责对各类金融机构进行监管。三是新设金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA),重点保护金融消费者和市场公平竞争,对金融机构的行为进行监管。在“准双峰”监管体制下,SIFIs由PRA和FCA共同监管,不过侧重点有所区别。PRA侧重于监管原则的制定,要求监管对象的行为不仅要符合文字规则,还要与蕴含在规则中的精神相吻合,而FCA则重点对金融机构的具体业务与行为进行监管。从定义来看,PRA和FCA的监管职责仍存在一定重叠,因此英国政府在制定政策时还创设了发生冲突时的协调机制,明确审慎监管在整个监管体系中的重要性要高于行为监管,即在两者发生冲突时,政府还是倾向于优先保证整个体系的安全。比如在特定情形下,PRA可以对FCA行使否决权,涉及PRA管辖的金融机构经营许可的发放、变更和撤销,均需PRA批准。总之,英国在全球金融危机后,优先对自身的金融监管体系进行了改革,确立了“双峰”监管的核心思路以及宏观审慎监管、行为监管两大目标,为更有效地对SIFIs进行监管打下了坚实的基础。

在完成金融体系改革的基础上,英国展开了对SIFIs的监管工作。不过当时并未就D-SIBs进行特别说明,而是将D-SIBs的监管理念融入整个监管体系之中。从新设机构的职责来看,SIFIs由PRA和FCA共同监管,前者负责相对宏观的审慎监管,后者则重点关注这类金融机构的微观具体行为。其中,PRA占主导地位,并将前瞻性介入框架作为评估D-SIBs的重要手段。2013年12月,英国通过了《2013年金融服务(银行业改革)法》,进一步细化和完善了D-SIBs监管体系。至此,具有英国特色的系统重要性银行监管体系无论在宏观层面还是在微观层面均基本完成。

(三)经验启示

总体来看,全球构建SIFIs的经验启示可分为以下三个方面:

一是打造以“双峰”或“类双峰”为核心的监管体系,建立SIFIs监管的基础;

二是摒弃以机构与业务为目标的分业监管认知;

三是建立科学合理的评估管理体系。

1.建立符合“双峰”要求的监管体系

总体来看,2008年之后,全球对于系统重要性银行的监管是基于金融监管体系变革进行的。“双峰”监管体系是构建SIFIs监管的重要前提条件之一,而SIFIs的监管又是“双峰”监管体系中宏观审慎监管的重要构成部分。“双峰”监管体系要求政府设立两个相对独立的部门分别实施监管,以达到最好的互补效果,进而达到防范风险的目的。这两个目标对于金融市场的发展都很重要,如果有所偏废则可能产生严重后果。2012年《美国金融危机调查报告》指出,过于宽松的房屋抵押贷款和抵押证券化渠道是危机发生和蔓延的重要原因,是对金融机构行为监管不力的典型代表。还有观点认为,美国的监管体制遭到多方诟病,其庞大的监管机构数量、分散而缺乏协调的监管权力造成了严重的“监管重叠”和“监管真空”,继而造成了系统风险的累积。综上所述,“双峰”监管体系对于防范系统性金融风险具有积极意义。

2.摒弃以机构与业务为核心的传统监管思维

SIFIs具有关联性和复杂性两大特征,SIFIs与其他金融机构之间的业务开展较为广泛,业务融合程度较高,而这两个特点也是金融危机传播与扩散的重要原因,无论多么完美的微观审慎机构监管也很难完全覆盖风险。在传统的分业监管模式下,监管部门专注于行业和区域监管责任,忽视监管协调,导致金融监管真空和滞后,监管套利助长金融乱象,带来金融风险膨胀。不同金融机构互为交易对手、相互持有对方风险敞口的现象较为普遍,各个金融机构之间存在较为复杂的关联关系,而这样的关系加速了金融危机的扩散;同时,由于产品结构复杂,金融机构甚至无法明确自身风险敞口的准确信息,进一步加深了金融危机的影响及处理难度。毕竟在金融创新快速发展的今天,不同金融机构之间的协作与日俱增,已成不可逆之势。鲁篱、田野指出,随着金融创新的不断深入,细分行业边界逐渐弱化,金融各领域不断融合,分业监管协调性差、监管责任不清、宏观审慎监管力度不足等短板逐渐显现。而在“双峰”监管体制下,金融机构的业务属性已不再是监管的核心关注点,金融业分业经营的理念逐步弱化。“双峰”监管理念不以机构属性为划分标准,而是以具体监管目标为依据,其中宏观审慎监管可以有效应对微观监管无法顾及的监管问题。另外,多机构融合实际上代表的是金融业务创新,而针对这些创新业务进行监管往往也是“事后之明”,毕竟监管政策要滞后于金融行为。而“双峰”监管以目的监管为核心,监管部门在宏观审慎和规范金融行为的框架之下,能够根据某一金融行为潜在的风险制订相应的政策,有效增强了监管的有效性与预见性,也有利于规避监管空白和重叠的问题,因此“双峰”监管的理念适用于SIFIs的管理。

3.建立科学合理的政策体系

从国际实践来看,SIFIs的政策体系由两部分构成,一是评估体系,二是额外的监管措施。评估体系采用以SIFIs自身特点为核心的量化指标法进行构建。大类指标分别为规模、复杂程度、关联度、可替代性以及跨境业务(对于全球SIFIs的评估),其下细化设立若干子指标,以对金融机构的系统重要性进行综合评估。该指标体系的优点在于相对全面地衡量了SIFIs的风险,但缺点也很明显,即五个大类指标的权重相同,其子指标权重也相同,这样的权重并不能很好地反映各个指标真实的重要性。考虑到实际操作中上述几类指标权重很难评估量化,这样的计算方式虽不是最优解,但仍是可接受的。完成SIFIs的认定工作之后便是对其进行额外监管:一是设置额外的附加资本以及附加杠杆率要求;二是实施总损失吸收能力(total lost absorb capability, TLAC)政策,重点关注风险加权资产比率和杠杆比率两个指标。

二、全球金融危机后我国系统重要性金融机构监管体系的构建

经过2008年全球金融危机,西方国家清醒地认识到SIFIs的重要性,危机后便很快着手构建SIFIs监管体系。相比之下,我国SIFIs的监管改革则起步较晚,但构建思路与西方国家类似,也是从宏观审慎监管体系的构建起步。需要指出的是,单纯的拿来主义并不是好的选择,选择一切从实际出发,将“双峰”监管理论与我国具体国情相结合更为必要。同时,我国银行业主导型的金融体系结构特征明显,因此我国SIFIs监管体系也是从银行体系展开的。从宏观审慎管理制度框架的构建,到宏观审慎监管主体的确立,再到SIFIs监管的具体推动,大体可以分为三个阶段。

(一)论证准备阶段(2011—2015年)

2011年,我国开始着手研究监管体系改革,当年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”,标志着我国宏观审慎监管体系建设拉开序幕,而“加强金融监管协调,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制”则表明,作为系统性风险监管中重要的组成部分——SIFIs的监管提上议事日程。国际上SIFIs监管的实践引起我国金融监管当局的重视。2013年1月1日开始实施的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》,作为银行业落实“十二五”规划的重要文件,其中专设“增强系统重要性商业银行有效性”的章节,明确了将从市场准入、审慎监管标准、持续监管和监管合作等四个方面构建系统重要性银行的监管体系。该文件虽未明确具体的监管政策,但为我国系统重要性银行监管提供了宏观思路。2014年1月,银监会按照BCBS的要求,结合我国实际,制定了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》,要求上一年度被BCBS认定为G-SIBs的商业银行以及上一年年末调整后表内外资产余额在1.6万亿元以上的商业银行披露BCBS制定的G-SIBs的12个评估指标。信息披露要求提升了大型商业银行的信息透明性,促使其进一步加强管理信息系统建设,对银行管理形成监督。2015年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》则进一步提出,“加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖”。总体来看,这一阶段主要以准备和论证工作为主,尚未有实质性的推进。

(二)改革实施阶段(2015—2018年)

2015年年底,人行推出宏观审慎评估体系,即人行通过各银行信贷政策的执行状况评估和制定差额准备金调整制度,并在实践中逐步进行完善,将表外理财等因素逐步纳入考核范围。2016年3月,中国保险监督管理委员会发布了《国内系统重要性保险机构监管暂行办法(征求意见稿)》;2016年5月,公布了首批入选国内系统重要性保险机构(domestic systemically important insurer, D-SII)的16家保险企业名单,并决定开展D-SII评定数据收集工作,全面推进D-SII监管工作;2016年8月,发布了《国内系统重要性保险机构监管暂行办法(第二轮征求意见稿)》。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议确定设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳委”),强化人行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。至此,具有中国特色的“双峰”监管体系初步建立。2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建银保监会,作为国务院直属事业单位,上述两委员会不再保留。同时,两委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行,央行审慎监管的职责被进一步强化。至此,我国“一委一行两会”的监管体系正式建立,金融体系监管改革基本完成。

改革后的监管体系既对他国做法进行了借鉴,又紧密结合我国具体情况,兼具科学性和实用性。在构建思路方面,“一委一行两会”的监管体系沿袭全球金融危机之后较为流行的“双峰”体系,进行审慎监管和行为监管。在机构设置方面,我国并未生搬硬套西方理论与他国经验,而是在现有监管体系的基础上进行了升级完善。首先,设立独立的金稳委作为我国金融监管体系的最高协调机构。其次,将宏观审慎监管职能及部分微观监管职能划入央行,“两会”只负责金融机构的微观审慎监管,有利于促进宏观审慎监管和微观审慎监管之间的协同与配合。最后,未设立独立的行为监管机构,相关职责由银保监会、证监会承担,之后由银保监会和证监会陆续成立的相关机构专门负责。总体来看,我国金融监管体系的设置既考虑了职责的完善,又考虑了改革的成本,是一个相对合理和优化的方案。而在人员设置方面,金稳委主任由国务院副总理兼任,规格高于“一行两会”,其职责设定也高于“一行两会”,可以避免柔性协商方式导致的低协调效率。银保监会主席兼任人行党委书记、副行长,这样的人事安排对提高行政效率也具有积极意义。

在此阶段,我国SIFIs监管体系的构建进入金融体系改革实施阶段,即摒弃原有的分业监管体系,推动监管主体层面的改革,以目的监管为核心的“类双峰”监管体系初步建立。

(三)深化改革阶段(2018年至今)

在金融体系改革的同时,我国有关SIFIs的监管也在有条不紊地展开。2018年11月2日,人行发布《中国金融稳定报告(2018)》,其中设专题讨论了SIFIs的监管,首次提出我国SIFIs监管的三个思路:明确评估方法和流程、提出特别监管要求和建立特殊处置机制。2018年11月27日,人行、银保监会、证监会发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》,进一步细化了我国SIFIs的监管框架,标志着我国SIFIs监管进入深化改革阶段。该文件阐明了SIFIs的范围、定义以及核心工作思路;明确了各监管部门的职责分工,确立了金融稳定发展委员会的核心协调作用,人行负责宏观层面的审慎监管,银保监会、证监会则主要负责微观审慎监管;明确了我国SIFIs监管框架包括评估与识别、审慎监管制度、国际协调与合作等方面。2019年11月26日,人行会同银保监会起草了《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》,主要解决的是系统重要性银行的认定问题,明确了系统重要性银行的评估体系,包括四个一级指标以及若干二级指标。2020年12月3日,人行和银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》(以下简称《评估办法》),并自2021年1月1日起施行。《评估办法》明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工,从规模、关联度、可替代性和复杂性等四个维度构建了我国系统重要性银行的评估指标体系。2021年9月30日,人行和银保监会出台《系统重要性银行附加监管规定(试行)》,进而从附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管等方面对系统重要性银行提出了明确的附加监管要求,并自2021年12月1日起施行。2021年10月29日,人行、银保监会、财政部联合印发《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》,指出我国的G-SIBs须于2025年1月1日实施外部TLAC监管规则,同时明确TLAC合格工具的类别既包括资本工具也包括非资本TLAC债务工具,进一步丰富了债券发行品种。TLAC要求我国在原有资本工具吸收损失的基础上,增加能够吸收损失的其他类型的工具,对于完善我国商业银行处置机制、提高大型银行的风险抵御能力具有重要意义。2022年《政府工作报告》防范化解重大风险部分明确提出设立金融稳定保障基金,作为应对重大金融风险的后备资金。2022年4月6日,人行就《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》公开征求意见。该草案征求意见稿对金融风险事前防范、事中化解、事后处置作出了全流程全链条的制度安排,将为我国金融安全稳定提供基础性法律保障,有助于建立权威高效的金融风险防范机制,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。总体来看,我国SIFIs监管改革已进入深化改革阶段,SIFIs监管体系的一般性框架已初步构建。

三、完善我国系统重要性金融机构监管体系的政策措施

截至目前,我国SIFIs监管体系框架已经基本建立,不过整个体系仍不够成熟,还要继续完善。本文认为,应进一步完善SIFIs的监管体系,在宏观层面,必须要在借鉴“双峰”监管的同时坚持将其与我国具体实际相结合,不能生搬硬套;而在微观层面,则一方面要考虑限制金融业务的复杂性,另一方面要致力于增强相关金融机构自身的抗风险能力。此外,应建立合理、有效的风险监测体系,及时预警并处置风险。

(一)把握“内外兼顾”原则

我国SIFIs监管体系在构建过程中要秉承内外兼顾原则,主要关注以下两点。一是要利用我国金融开放力度不断加大的历史时机,进一步加大对SIFIs的监管力度。何剑等的研究表明,系统性金融风险与金融开放之间具有明确关系,其中金融开放与宏观经济风险、货币流动性风险主要呈负相关关系,金融开放能够对系统性风险起到缓释作用,尤其是在经济下行甚至是经济危机之时效果明显。不过也应指出,金融开放会受到国内外经济、政治等因素以及风险运行规律的影响,也可能会导致风险的积累。因此,金融开放必须稳步有序推进:一方面要秉承积极的态度,毫不动摇地加大金融开放力度;另一方面要深化金融体系的风险识别能力与防控能力,不断增强政府在金融开放进程中的监管力度,优化监管方法,构建全面、科学、合理、有效的SIFIs监管机制。二是要摒弃单纯的“拿来”主义。从国内视角来看,我国作为当前世界范围内系统重要性银行所在国中唯一的发展中国家,从金融系统架构到银行的负债形式,都有天然的特殊性。SIFIs监管体系要充分考虑到国内的经济和金融情况,不能生搬硬套国外理论与经验,而是要与我国情况有机结合,建设既适合我国国情又可以有效控制系统性金融风险的监管体系。郭树清指出,金融监管作为整体,应当始终具备宏观审慎视野,以微观审慎为基础,以行为监管为支撑,实现三者既独立又协同的有机统一。从国际视角来看,要充分学习和吸收国外的先进经验,与国际标准接轨,增强我国SIFIs的国际竞争力。当然,与外部兼容并不仅仅是遵守现有规则,也要加强国际沟通交流,推动多边和双边监管合作,针对SIFIs的监管贡献中国智慧、提出中国方案,毕竟我国的金融市场经过改革开放40余年的发展已经成为世界金融市场的重要组成部分,我国在金融监管方面也积累了丰富的经验,对全球金融监管体系改革也具有重要借鉴意义。

(二)规范系统重要性金融机构的复杂业务

在政策制定上,应注重规范SIFIs参与证券及另类投资等复杂业务。如何对待商业银行参与证券及另类投资业务一直是理论和实践工作者激烈讨论的话题,很多专家学者认为应该对银行的业务进行限制,在商业银行和投资银行业务之间建立防火墙,限制商业银行从事高风险业务。但这种观点的可行性并不高。近年来,随着金融业的高速发展,金融子行业间的融合越发频繁,跨市场和跨部门经营已成不可逆转之势,因此,单纯通过限制性政策并不能很好地解决上述问题,而且也与审慎监管的目标不符,毕竟这些业务的初衷并不违反审慎原则。相对有效的方式应该是对这类业务进行规范,降低业务的复杂程度,让风险暴露在金融监管部门视野及市场之中,使风险能够得到有效的识别与防控;同时,这样也有利于倒逼金融机构合规展业,自觉防控风险。另外,针对这类复杂业务,还要限制其规模。对此,比较激进的一种观点是将大型金融机构分拆。美联储前主席格林斯潘便是这一观点的支持者,他认为大型金融机构的单一组织形式有利于稳健经营。该方式或具备一定理论基础,但治标不治本,没有解决金融机构自营投资的问题,而且成本较高,在执行过程中会遇到一定阻力。综上所述,在制定政策时,对于系统重要性商业银行的复杂业务要采取规范加限制的策略,确保此类业务有序开展。

(三)增强系统重要性金融机构自身的抗风险能力

增强SIFIs自身的抗风险能力也是防范系统性风险的重要手段,具体可以从以下两个方面进行考量。一是提高资本充足率。设计根据系统重要性划分的附加资本金制度,实际上就是要降低金融机构杠杆经营的水平,一旦风险事件发生,SIFIs拥有更多资本来抵御风险冲击。提升SIFIs资本水平应更多地依靠自身“造血”和从内部发力。如提高资本使用效率,减少资本损耗;调整资产结构,形成轻资本运营模式,加快不良资产清收处置等。二是提高流动性。流动性紧缺是导致金融危机扩散,尤其是通过 SIFIs引发金融危机扩散的重要因素。事实证明,金融系统之间的关联度越高,流动性风险扩散速度越快,产生系统性风险的概率越大。SIFIs的一大特征就是关联紧密,甚至有“太关联而不能倒”的说法,因此,提高这类金融机构的流动性对于增强其防范风险的能力具有积极意义。

(四)制定合理有效的风险监测预警机制

对SIFIs进行持续监督是及时发现并防控系统性风险的重要手段,因此,SIFIs监管需要建立一套完善合理的风险监测预警机制,重点包含以下三个方面。一是构建以金融机构经营指标为核心的评估体系,以较为准确地判断出哪家金融机构容易受到市场冲击。二是能够进行风险度量,即预测如果某一系统重要性金融机构经营出现问题,将会对整个金融系统甚至宏观经济造成多大影响。例如,可以采用系统性风险指数指标体系实时有效地识别我国微观金融机构对整体系统性金融风险边际贡献的动态变化,以便有针对性地实施宏观审慎和微观审慎监管。三是关注引发市场条件变化的敏感性指标,通过其变化来分析当前可能存在的风险及其强度。总体来看,加强对SIFIs的监测是及时发现风险的有效途径,有利于提前进行风险防控,减小极端事件对于整个金融体系的冲击。风险数据的全面获得是做好精准风险监测的前提,加强对机构风险数据的采集并共享集成的风险数据可以有效改善对金融机构的监管。例如,可以由人行牵头完善SIFIs数据信息报送程序,建立高效的金融机构统计监测系统,建设监管大数据平台,继续完善银保监会一直在推进的检查分析系统(examination and analysis system technology,EAST),全力推动监管工作的信息化和智能化转型;还可以借助金融科技等工具加强监管科技的运用,加快金融业综合统计和信息标准化立法等。

(五)加快系统重要性金融机构评估监管体系全覆盖

整体而言,我国SIFIs的类型主要为股份制商业银行、国有商业银行和城市商业银行,因此对SIFIs评估监管的重点仍是银行业。目前我国已发布并实施了《系统重要性银行评估办法》,但是我国保险业资金规模较大,部分头部券商与市场关联度高,风险敞口大,因此不能忽视证券和保险机构诱发系统性金融风险的可能性。陈少凌等的研究表明,系统性金融风险的主要风险源是证券期货业,银行业则是金融系统中的最终风险吸收者,而且证券期货业产生的系统性金融风险除直接扩散到银行业外,还会通过保险业和其他金融业间接放大传导至银行业,最终为银行业所吸收。虽然已对证券和保险类SIFIs的监管规则开展了研究,但目前进展相对缓慢。因此,有必要对不同行业制定不同的监管措施,在积极调整大规模银行的监管框架和规则制定的基础上,全面纳入其他风险类别,择机出台专门针对保险机构、证券业机构以及其他从事金融业务机构的评估办法和监管措施,提高对其潜在风险的敏感度,拓展我国金融机构中SIFIs的覆盖领域。

(六)根据新形势修正系统重要性金融机构的监管手段

随着移动互联网的飞速发展、金融机构的数字化转型以及大型金融集团的多元化经营,金融行业间界限日益模糊,科技手段不断被应用到产品和业务模式创新中,并对业务流程加以更新改造。相应地,SIFIs的风险特征、监管路径和安全边界也随之变化。在此情况下,SIFIs的评估标准以及监管、检查方法和手段也要适应新的金融形势以及科技手段的变化,监管部门应重点关注金融风险的新特征,持续优化评估标准,不断调整和完善监管方法。一方面,要注重监管创新,深化区块链、大数据、人工智能等监管科技应用实践;另一方面,要有意识地培养新型金融监管人才,因为传统的监管人员缺少对科技知识的把握,难以借助科技手段实施监管并提高监管效率,而科技人员则缺乏相应的监管专业知识和经验,对把握系统性金融风险缺乏认识。随着金融业务逐步由线下转向线上,金融电子化程度不断提高,培养具有科技知识并能服务于金融监管的新型监管人才是监管部门应对日新月异的金融科技创新可能带来的风险的有效解决方案。


作者:郭威

郭威:经济学博士,中央党校(国家行政学院)经济学部教授,宏观经济和财政金融室主任,宏观经济治理创新工程首席专家,国家高端智库专家,习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员,入选首批“中共中央党校青年英才工程”。曾在加拿大大不列颠哥伦比亚大学和西蒙弗雷泽大学攻读博士学位,在金融机构从事宏观研究、策略分析等工作。

郭威教授主要研究领域:金融改革经济体制改革和发展。