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朱南军:化解地方债务风险 促进经济健康发展

  时间: 2023-08-01      668     分享:

当前我国地方政府债务问题受到关注,一是由地方城投平台等举债、政府提供担保或承担实质偿还义务的债务规模较大,二是未来几年我国还将面临较为严峻的债务集中到期形势。当前需要厘清地方政府债务风险对区域金融风险的影响机制,针对地方政府债务风险做好针对性防范工作,保障我国经济长期健康发展。

地方举债规模过大可能引致两方面风险。

一是可能直接引致政府财政风险,大规模的债务违约可能进一步引发信用危机,产生从地方债务风险到政府财政及信用风险的传导外溢。地方政府依靠财政担保,借助地方融资平台等变相举债,所形成的隐性债务规模具有极大的隐蔽性。由于项目偿债规模、周期等信息的隐秘性与交错性,地方政府又无标准化的信息系统予以统计并进行预算管理,很容易造成债务风险管理疏漏。一旦遭遇短期大规模集中偿付,财政储备较弱的地方政府则很容易发生流动性危机。此外,当前隐性债务资金投资项目质量参差不齐,部分项目回收收益现金流稳定性较弱,这些都加剧了地方政府偿付到期债务的不确定性。一旦地方政府债务偿付发生期限错配的流动性紧张,叠加经济下行压力加大增加政府财政收支压力,可能直接导致财政困难,引发本级政府的财政风险。而由于我国地方政府发行债务多具有准政府信用特征,地方债务偿付与政府信用紧密相连。一旦区域内集中爆发债务违约,而又无法快速妥善解决,就会对地方政府信用造成严重影响,甚至可能影响新债发行形成债务危机的恶性循环并导致风险的自我强化。

二是商业银行持有大量地方债务,提升了地方债务风险向银行体系为主导的金融风险转化的可能性。据统计,地方债投资者结构中商业银行占比85%以上,而其中商业银行又以抗风险能力较弱的区域性中小银行为主。对于银行体系来说,地方债务尤其是隐性债务交错复杂,风险敞口、风险期限结构等均难以进行准确估算,导致银行难以有针对性地进行流动性管理。此外,资金使用不规范的问题普遍存在,银行业当前仍然缺乏对贷款资金使用进行跟踪约束乃至对风险进行实时监控的能力;资金期限也可能存在错配,当前地方债主要投资于基建等项目,资金需求量一般偏大、期限也相对较长,容易引发长短期流动性错配风险。综上,由于地方债务尤其是隐性债务具有强信息不对称、长期限结构等属性,区域中小银行的流动性管理能力又相对较弱,叠加地方政府财政收入增速呈现放缓态势,因此债务风险相比以往将更容易爆发,进而导致银行体系乃至整个金融系统都将可能受到债务风险外溢的威胁。

针对上述两类风险传导问题,提出化解措施如下。

针对地方债务风险向政府财政及信用风险溢出,应加快政府信用剥离与信用制度建设。首先,需要加快融资平台与政府信贷间的分离。当前的顶层规章制度设计已划清地方融资平台与地方政府的界限,未来还需要进一步落实顶层设计、规范融资平台公司行为。例如,承担政府融资职能的融资平台不得以政府信用融资,严禁新设具备政府融资职能的融资平台。此外,通过加大优质资产注入,进一步推进融资平台市场化转型,提高市场化融资运作能力。同时,调动社会资本参与的意愿和力量,引入市场化力量,加快地方融资平台功能的转变。其次,需要加快建立地方政府信用评级制度。政府信用在经济可持续发展和社会稳定等方面承载重大的市场预期,一旦政府无法偿债、出现违约失信可能引发一系列连锁反应甚至引发政府信用危机。构建反映政府信用的指标体系,并以此作为“预警信号”,将有助于市场充分认知各地方政府信用水平,起到稳定市场预期的作用。因此需要完善地方政府综合财务报告,逐步建立完善债务信息披露制度,使市场对政府当前债务规模、存量债务偿付及风险敞口等关键问题达到一定感知与合理预期,从而熨平市场不合理担忧与不必要恐慌,防止恐慌情绪放大风险的程度和范围甚至引发更严重的风险外溢。

针对地方债务风险向银行体系为主导的金融风险的外溢,需要在化解存量、控制增量两方面努力。存量债务方面,敦促地方隐性债务透明化减少信息不对称。要求地方政府对隐性债务信息进行如实上报,配合银行体系进行持有地方债务摸底。基于地方债务规模、期限结构等信息,政府督促相关银行做好风险敞口统计与应急处置应对方案制定,并将风险敞口较大的银行列入系统重要性目录,及时监控预警。此外,当前一些金融机构普遍认为地方政府无法破产、地方债务兑付刚性。与此同时,政府项目一般融资规模大、利率弹性小,容易迅速提高单位经营业绩和个人业绩奖励。以上都促使相关业务人员蜂拥至地方债项目,而并没有按照市场化原则严格评估风险,从而大规模放松风控要求。因此,还需要逐步消灭金融机构普遍认为的地方债务刚性兑付的定式思维,减轻金融机构道德风险,敦促业务人员严格审核、审慎放贷。新增债务方面,在加强对地方金融机构的经营监管、打破政府兜底幻想的同时提升自身抗风险能力。首先,由于地方财政在城市商业银行中居于控股的地位,再加上当地企业又多为国有企业,与地方政府关系密切,实际上地方政府多掌握着地方商业银行的绝对控股权。因此,地方商业银行对政府的贷款需要强化监督以规范化经营,对地方银行肆意借债的违规操作进行限制乃至追责。其次,地方金融机构往往认为地方债务项目具备刚兑属性,认为地方政府最终会想方设法进行兜底,这导致地方银行在项目风险识别等环节有疏于防范的心理。因此,需要对金融机构进行市场教育,逐步打破金融机构对地方政府担保与兜底的固有观念,使金融机构意识到要承担风险、从而更重视项目风控,将不合规举债项目充分排除。最后,要求金融机构提高流动性管理和专项应急准备金储备,建立审慎管理框架和风险应急处置机制,及时应对和化解风险。


作者:朱南军,北京大学经济学院教授,北京大学中国保险与社会保障研究中心(CCISSR)副主任。

——原载《中国银行保险报》