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赵晓雷:国际经贸关系深度变革,临港新片区如何发挥新的标杆作用?

  时间: 2020-09-09      800     分享:

2019年7月27日,国务院发布关于印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》的通知。8月20日,临港新片区正式挂牌。一年来,在党中央的领导下,临港新片区的发展可谓日新月异。今年受新冠肺炎疫情影响,国际经贸形势不确定性增大。在此背景下,临港新片区如何发挥新的标杆作用?这不仅对于临港新片区自身有重要意义,对于国内其他自贸区发展也有一定的借鉴意义。今天的演讲,我将围绕临港新片区高水平开放、高质量发展的几个维度来谈谈个人的一些思考。


国际经贸关系深度变革给临港新片区发展提出新要求


20世纪末、21世纪初以来,经济全球化出现了新的态势。随着经济全球化及国际产业体系的发展,全球商品和要素跨境流动规模空前扩大,各经济体为追求经济全球化利益最大化,致力于更开放、更自由、更便捷的跨境经贸合作。美、欧、日等发达经济体更是在“自由”的基础上提出有针对性的“公平”诉求,联合推动以“自由”“公平“为准则的全球经贸规则重构,不仅在商品和要素流动层面提出了更高标准的零关税和非关税壁垒,更重要的是提出了“边境后”的规则及制度型开放要求。发达经济体之间达成零关税和非关税壁垒、零补贴的自由贸易合作关系,同时声称为免受不公平的贸易行为侵害,合作推动解决包括知识产权保护、强制性技术转让、产业补贴、国有企业造成的扭曲、数字贸易和数字跨境流动等方面的非市场导向政策和行为。今年受新冠肺炎疫情影响,各国经济预期普遍下滑,全球经贸大幅减少,国际投资显著收缩,国际经贸条件恶化。据联合国贸发会议预测,全球外商直接投资(FDI)在2020-2021年将下降30%-40%,全球最大的500家跨国公司2020年的平均利润将下降30%。在这种形势下,一些发达经济体更是以“第三国非市场导向和行为”为由,企图在国际经贸关系中构筑“制度型壁垒”。

面对国际经贸关系深度变革形势,中国的国家战略思想是:对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走,要适应新形势、把握新特点,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。今年全国两会,习近平总书记在看望经济界委员并参加联组会时指出,我们要站在历史正确的一边,坚持多边主义和国际关系民主化,以开放、合作、共赢胸怀谋划发展,坚定不移推动经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,推动建设开放型世界经济。这也给上海自贸试验区临港新片区提出了新的要求。

设立上海自贸试验区临港新片区是中国进一步扩大开放的重大战略部署,是新时代彰显我国坚持全方位开放鲜明态度、主动引领经济全球化健康发展的重要举措。面对新的国际经贸形势,上海自贸试验区临港新片区要进行更深层次、更大力度的全方位高水平开放,努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基础、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田(以下简称“五个重要”),有针对性地进行体制机制创新,强化制度建设,提高经济质量。按照“五个重要”目标定位,以投资自由、资金自由、贸易自由、运输自由、人员从业自由等为重点,推进投资贸易自由化便利化,实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通。临港新片区要对标国际最高标准,构建最具国际竞争力的规则体系,打造全球高端资源要素配置的核心功能,成为我国深度融入经济全球化的重要载体,代表国家参与国际竞争。

那么,具体该怎么做呢?我认为,可以从开放模式、核心功能、规则体系、战略空间等四个维度加以实践拓展。


开放模式:由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变


20世纪下半期,以WTO为主要平台的全球多边贸易体制确立,在联合国、WTO等机构的主持协调下,经济全球化成为时代潮流,全球范围内商品和要素流动型开放构成经济全球化重要特征。商品和要素流动型开放本质上属于“边境开放”,即多边框架中的关税和非关税壁垒大幅降低。贸易自由化带动了资本、技术、人力资源等要素跨国流动,极大地促进了世界经济发展。

20世纪末、21世纪初以来,经济全球化出现了新的态势。新的国际经贸规则在商品和要素流动层面提出了更高标准的零关税和非关税壁垒等要求,即“边境后”的规则及制度型开放要求。在现在的国际经贸关系中,与制度型开放相关的国际投资保护和贸易自由化规则包括:削减和消除非关税壁垒(补贴、技术检验、非国民待遇等),外商投资准入前和准入后国民待遇(高标准投资保护和负面清单模式),公平竞争和竞争中立(非国别和非所有制歧视的商务环境及监管要求),知识产权保护(包括非强制性技术转让),服务贸易开放(包括金融服务业、数字贸易开放和数字自由跨境流动),资金自由转移(与投资相关的资金和利润等投资收益自由跨境转移),政府采购非歧视和透明化原则(WTO《政府采购协定》GPA),反对非市场导向扭曲(包括汇率管制),投资者与东道国争端解决(ISDS)机制,劳工权益保护(包括集体谈判权及最低工资限制),全面可执行的环境义务等。这些规则和相应的行为审查标准不单单是商品和要素流动层面的,而是涉及行为规则、一国的宏观经济政策、制度和法律层面。

面对全球化经贸治理规则的新一轮调整,中国的战略思维是:中国是经济全球化的积极参与者和受益者,中国并不挑战现行世界经济体系,而是以改革开放、和平发展的积极姿态融入经济全球化。同时,中国要主动适应经济全球化新形势,针对一些规则涉及中国经济及治理的结构性弱点,以开放促改革。基于这样的战略思维,中国继续推动全方位对外开放,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

设立上海自贸试验区临港新片区是新时代我国坚持全方位开放、主动参与引领经济全球化健康发展的重大战略部署和重要举措。临港新片区按照“五个重要”目标定位,主动服务和融入国家重大战略,必须适应新形势、把握新特点,实施由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,努力成为参与国际经济治理的重要试验田,更好服务对外开放总体战略布局,代表国家参与国际竞争。


核心功能:集聚配置全球高端资源要素


经济全球化及国际分工格局演进的前沿趋势是:国际分工的边界已从产业结构层次转换到价值链层次。在新型国际分工体系中,一个经济体在国际分工体系中的地位提升不仅表现为产业结构高度化,还表现为产业链全球分工体系中的地位以及对全球货物、资金、信息、人力资源等高端要素的集聚、配置、增值能力提升上。“五个重要”所要求的“重要基础”“重要枢纽”“重要跳板”“重要通道”“重要试验田”,正是把握住了国际分工体系演进的前沿趋势,对临港新片区提出更深层次、更大力度全方位高水平开放的目标定位。

集聚配置全球高端资源要素核心功能的绩效标准是建立以投资贸易自由化为核心的制度体系,建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系。临港新片区推进投资贸易便利化的重点是投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由,符合国际上自由贸易园区发展的前沿趋势。国际上竞争力强的自由贸易园区的发展有两个重要的趋势,即由贸易功能为主向贸易功能与投资功能、科技创新功能并重转型;由贸易自由制度安排为主向贸易自由、投资自由、金融自由、人力资源流动自由制度安排转型,这也符合商品和要素流动层面开放向制度型开放转型的全球化经贸治理规则。

临港新片区建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系应具有以下特点:一是高度开放的国际化产业和业务;二是符合全球产业链变化前沿趋势、以关键核心技术为突破口的前沿产业;三是依托临港地区产业基础支撑;四是贸易端、科技端、制造端相融合的新兴产业和业态;五是全产业链的产业体系和产业集群。


规则体系:对标最具国际竞争力规则


在临港新片区的设计中,对标国际最高标准、构建最具国际竞争力的规则体系是一个重要方面。临港新片区要在投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通6个方面对标最具国际竞争力规则体系,实现向制度型开放转变。

这6个方面的权威性、通用性国际对标准则包括联合国贸发组织(UNCTAD)、经济合作与发展组织(OECD)、美国投资保护协定(BIT)的投资经营便利准则;WTO《贸易便利化协定》、世界银行《营商环境报告》的跨境贸易自由化便利化准则;国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经济合作与发展组织的资金流动便利准则;经济合作与发展组织及世界银行发布的关于服务贸易和运输开放的指标准则;欧盟改善生活与工作条件基金会、经济合作与发展组织、国际劳工组织的人员自由执业、自然人流动便利及非标准就业准则;七国集团(G7)、二十国集团(G20)、经济合作与发展组织等倡导的关于数字经济、数字交易、电子商务国际合作及信息跨界联通规则。

这些准则、规则、指标及其共通性核心要素构成了当今世界经济全球化及国际经贸关系的最高标准行为规则,是制度型开放的主要内容。

以投资经营便利国际规则为例,其共通性核心要素:一是宽泛投资定义,投资包括直接投资和各类金融资产投资,以及知识产权等具有服务贸易性质的商业行为;二是投资政策、法律法规、管理程序的可获得性和透明度,增强投资政策实施的可预测性,鼓励投资的可持续性;三是对外国直接投资和服务贸易投资的开放度;四是投资者保护及服务,包括准入前及准入后国民待遇、投资管理程序的能力和效率、有效的争端解决机制;五是投资便利化方面的国际协调与合作。

以信息快捷联通国际规则为例,其共通性核心要素:一是数字产品定义,包括计算机程序、文本、视频、图像、声音、电子形式的信息和数据;二是数字交易规则,对数字产品、政府信息(包括数据)、交互式计算机服务、电子认证、电子签名、可识别的自然人信息(包括数据)、贸易管理文件、商业电子文件等数字信息的跨境流动,实施关税全免、无差别待遇、有效性承诺、在线海关保护,不能限制电子形式的信息和数据传输;三是网络安全国际合作,包括对个人信息的保护、设备所属地自由、源代码保护、政府数据共享、终端用户设备自由连接到互联网等规则开展国际合作。


战略空间:更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区


上海自贸试验区临港新片区是新时代全方位扩大开放高能级平台。根据相关规划,到2035年,新片区要建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。特殊经济功能区是伴随临港新片区而来的一个新提法,它是国家推动形成全面开放新格局、加快培育国际经济合作和竞争新优势的新的战略空间概念,是我国深度融入经济全球化的重要载体,服务国家全面开放总体战略布局。

在不少场合,我曾多次被问及什么是特殊经济功能区。在我看来,特殊经济功能区应该具有以下特征:

第一,在开放层次上,从商品要素流动层面开放向制度型开放转变;

第二,在政策制度创新上,从优惠政策为主向通过制度创新优化国际营商环境为主转变;

第三,在资源要素流向上,从单一的引进外资为主向“引进来”“走出去”双向流动转变;

第四,在产业结构上,从出口加工制造为主向具有国际市场竞争力的开放型产业体系转变;

第五,在核心功能上,从经济体制改革和对外开放试验向集聚配置全球高端资源要素转变。

特殊经济功能区是一个战略空间概念,它不是单一版块,而是由不同版块构成。其中的一个核心空间板块就是洋山特殊综合保税区。洋山特殊综合保税区是中国唯一的特殊综合保税区,是对标国际公认、竞争力最强自由贸易园(港)区的重要载体。洋山特殊综保区重点培育发展“跨境”产业,成为统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽。跨境投资包括外商投资和境内企业“走出去”投资,跨境贸易包括海港和空港国际转口(包括中转集拼)贸易、离岸贸易、跨境电商,跨境金融包括跨境支付、跨境融资、内外分离型离岸金融,跨境服务贸易重点发展跨境融资租赁、跨境数字贸易、跨境物流、跨境协同研发、跨境全球检测维修和高端再制造、跨境期货保税交割。

洋山特殊综保区实施特殊的“一线放开”口岸监管制度及“区内自由”业务监管制度,未来要从4个方面优化推进。一是关税及进出口环节代征税监管。除法律、法规和现行政策另有规定外,境外货物入境保税或免税;境内区外货物入区视同出口,实行退税。二是洋山特殊综保区与境外之间(“一线”)进出货物监管。该条监管办法推进实施的要点是规定范围以外的货物进出特殊综保区“一线”,免除备案申报手续,向海关电子舱单系统传输舱单电子数据后“径予放行”。进一步的优化实施措施建议试验“一线放开”负面清单口岸监管模式,国家贸易管制类项目(包括禁止类、限制类)列入负面清单,负面清单之外的货物进出洋山特殊综保区“一线”实行电子舱单申报制度。三是洋山特殊综保区内货物监管。该条监管办法推进实施的要点是进一步扩展“区内自由”的内涵,除业务经营自由外,还须对区内市场主体之间商品及劳务交易的流转税和区内特定产业企业所得税争取优惠政策。四是国际中转货物监管。该条监管办法推进实施的要点是进一步提升国际中转集拼货物出入境电子舱单等电子数据申报系统的便利化,并在洋山港和浦东国际机场设置能满足国际中转业务发展的国际中转集拼专用作业场所,使洋山综合保税区成长为全球重要的国际中转集拼枢纽港。

临港新片区的设立,在上海东南沿海从外高桥到临港形成一条面向海洋的“自贸区弧形地带”,这条“自贸区弧”将成为中国全方位高水平开放的前进基地,成为我国深度融入经济全球化的重要载体。面对国际经贸形势的复杂多变及其带来的深度变革,临港新片区应顺势而为、大胆创新,在育新机、开新局中发挥新的标杆作用。


作者:赵晓雷(上海财经大学财经研究所所长,上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长,中国自由贸易试验区协同创新中心副主任、首席专家。